پرسشی برای ریشه‌شناسی «فساد چای»؛ فساد سیاسی و اداری چه فرقی دارند؟

به گزارش حلقه وصل: در روزهایی که نگاه بسیاری به شایعات مربوط به گم شدن ۱۷ هزار میلیارد تومان در شهرداری پایتخت، بازار سیاه بلیت‌های فوتبالی، کلیپ ساسی مانکن، بازگشت و بازداشت تتلو و ... دوخته شده بود، خبری فراگیر شد که هوش از سر میلیون‌ها نفر پراند. رقم پرونده «فساد چای» خیره‌کننده بود و اعداد مختلفی درباره آن منتشر شد؛ چیزی حدود ۱۴۰هزار میلیارد تومان که در تاریخ اقتصاد ایران سابقه نداشت.

برای درک بزرگی رقم حدود سه و نیم میلیارد دلاری، رسانه‌ها دست به کار شدند و بسیاری نوشتند که می‌شد با این پول چند هواپیما، فرودگاه، نیروگاه هسته‌ای، برج خلیفه و ... خرید یا ساخت. در این باره رئیس‌جمهوری دو روز پیش در همایش اقتصاد ایران عنوان داشته در قضیه اخیر، دولت ٩ ماه پیش موضوع را کشف و اعلام کرد. در رسانه ملی هم برای تشریح این موضوع، چهار میزگرد برگزار شد. به‌جای بازخوانی صرف خبر ٩ ماه پیش، باید اقدامات انجام‌شده به مردم گزارش شود.

در یکی از تازه‌ترین اظهارنظرها در این باره، معاون اجرایی رئیس‌جمهوری گفته دولت در تمامی لایه‌ها و رده‌ها با متخلفان پرونده چای دبش برخورد و افراد را عزل کرده است. بخشی از ارز تخصیص یافته در پرونده فساد چای برای خرید تجهیزات بوده و ارز تخصیصی به حوزه چای ارز نیمایی بوده است.

پیش از آن، رئیس دستگاه قضا با تشریح روند رسیدگی به تخلف در واردات چای بیان داشته بود دولت، مجلس و قوه قضاییه وقتی از این تخلف مطلع شدند، از کنار آن نگذشتند و فرآیندی که منجر به تخلف شده بود، اصلاح شد.

با این حال، همچنان مطالبات متعددی درباره پرونده‌ فساد چای دبش مطرح است؛ از تشریح و اعلام جزئیات پرونده تا مجازات عاملان اصلی به شکلی که لااقل هزینه‌های انواع فساد و تخلفات را در نظام سیاسی-اداری افزایش دهد. به این بهانه، پژوهشگر ایرنا گزیده‌ای از مقاله «عباس خندان» با عنوان «فساد سیاسی و اداری: تأثیرات متقابل و نقش عوامل اجتماعی» [۱] را در این گزارش منعکس ساخته است.

نویسنده در کنار بررسی تاثیرات متقابل دو نوع فساد یکی فساد اداری یا پرداخت رشوه و دیگری فساد سیاسی به تبیین علل هر ۲ با تاکید بر ریشه‌های اجتماعی می‌پردازد. به طور مشخص این مقاله تلاش می‌کند تا به ۲ سوال پاسخ دهد؛ نخست این که رابطه بین ۲ نوع فساد اداری و سیاسی در بُعد کلان چگونه است و دوم این که نقش عوامل اجتماعی که اغلب در مطالعات گذشته مورد غفلت واقع شده چیست و آیا با در نظر گرفتن متغیرهای اجتماعی می‌توان تصویری کامل‌تر از ارتباط بین فساد سیاسی و اداری به دست آورد؟

فساد اداری و سیاسی: تمایزها و اشتراکات

فساد اداری و سیاسی در ظاهر و محتوا شباهت‌هایی دارند. در هر دو انگیزه و منافع فردی موجب انحراف از منافع عمومی شده و در هر دو این انحراف در عوض یک جریان فاسد پولی یا نوعی جانبداری غیرپولی به وقوع پیوسته است. اما تفاوت‌ها و تمایزات آشکاری نیز وجود دارند که موجب شده رواج و گسترش این دو نوع از فساد در سطح جهان بسیار متفاوت باشد؛ تفاوت نخست این است که فساد اداری یعنی رشوه دادن در ازای دور زدن قانون در بدنه یا سطوح اجرایی پایین اتفاق افتاده است حال آن که تسخیر دولت و تلاش برای انحراف تخصیص منافع معمولا در سطوح بالایی دولت و حاکمیت صورت می‌گیرد.

تفاوت دوم این است که فساد اداری و رشوه جرم محسوب می‌شود اما فساد سیاسی چون در سطوح بالا و معمولا به صورت نفوذ صورت می‌گیرد تا پرداخت پول مشمول مصادیق فعالیت‌های مجرمانه نمی‌شود.

تفاوت سوم از این واقعیت ریشه می‌گیرد که فساد اداری یعنی پرداخت رشوه و دور زدن قانون به صورت انفرادی انجام می‌شود. اما نوع دوم یعنی فساد سیاسی معمولا به صورت جمعی با همکاری و تبانی افراد صورت می‌گیرد. این حرکت جمعی نیز معمولا ۲ دلیل دارد. نخست این که تأثیر گذاشتن و تسخیر سطوح بالای حاکمیتی قدرت زیادی را می‌طلبد و بنابراین افراد و گروه‌ها بدون تبانی و همکاری شانسی ندارند. دلیل دوم هم این است که نفوذ به دولت و منحرف کردن تخصیص منافع نه نفع شخصی که در بیشتر موارد یک گروه را منتفع می‌سازد.

این سه تفاوت باعث می‌شود که فساد اداری و فساد سیاسی ریشه‌ها و علل متفاوتی داشته باشند. اما می‌توان انتظار داشت که رشد و رواج این دو مرتبط با یکدیگر باشد. تفاوت در اهداف یعنی تمرکز بر بدنه دولت در فساد اداری و سطوح بالای حاکمیتی در فساد سیاسی باعث شده تا رابطه جانشینی بین این دو نوع فساد از سوی برخی اقتصادانان مفروض قلمداد شود. این فرض بر این منطق استوار است که اگر افراد و گروه‌ها در فساد سیاسی یعنی نفوذ و تسخیر دولت برای تغییر قانون موفق باشند دیگر دلیل و انگیزه‌ای برای فساد اداری و دور زدن قانون ندارند.

متغیرهای اقتصادی و سیاسی در پدیده فساد

عوامل فساد اداری و سیاسی یک کشور را می‌توان در سه دسته متغیرهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی طبقه‌بندی کرد. از مهمترین عوامل اقتصادی سطح تولید کشور است که به عنوان شاخصی از سطح توسعه‌یافتگی بر رواج فساد از هر دو نوع تأثیرگذار است.

نتایج تجربی نشان می‌دهد که با افزایش درآمد از فساد اداری کاسته شده و به صورت جایگزین فعالیت‌ها و انگیزه‌های نفوذ به دولت یعنی نوع دوم افزایش می‌یابند در مقابل، برخی ریشه رابطه بین فساد و توسعه اقتصادی را در ماهیت سرمایه و قدرت چانه‌زنی شرکت‌ها می‌دانند.

شرکت‌های با سرمایه بالا مورد باج‌خواهی و رشوه‌گیری بدنه دولت قرار می‌گیرند اما همین شرکت‌ها در برابر سطوح بالای تصمیم‌گیری از قدرت چانه‌زنی بالایی برخوردارند. بر عکس شرکت‌های کوچک به سطوح بالای تصمیم‌گیری راه ندارند و راه خود را در بدنه اجرایی می‌جویند. از این نظر می‌توان انتظار داشت که شرکت‌های کوچک به فساد اداری و رشوه روی بیاورند اما شرکت‌های بزرگ نوع دوم یعنی تاثیر گذاردن بر دولت را ترجیح دهند. در نتیجه می‌توان گفت با افزایش تولید و توسعه یافتگی کشور و افزایش اندازه و سرمایه بنگاه‌ها، انتظار می‌رود که نفوذ به دولت به تدریج جایگزین فساد اداری شود.

دومین طبقه از علل و عوامل موثر متغیرهای حاکمیتی و سیاسی هستند. متغیرهای حاکمیتی از آن رو تاثیرگذارند که یک طرف فساد چه به شکل اداری و چه در سطوح بالا و حاکمیتی دولت قرار دارند. نحوه تصمیم‌گیری‌های دولت و ثبات سیاست‌های اتخاذ شده بسیار مهم هستند.

برخی اندیشمندان، حکمرانی بد را نتیجه فساد می‌دانند که مقررات ناشی از آن خود باعث فساد سیاسی و اداری می‌شود با درجاتی غیریکسان از تاثیرگذاری.

از سوی دیگر باید گفت در شرایط بی‌ثبات، سیاست‌ها از عمر کوتاهی برخوردارند و در عمل تغییرات آن‌ها پیشبینی‌پذیر نیست و بنابراین نمی‌توان بر دولت تکیه کرد و به پشتوانه آن برای لابی و نفوذ سرمایه گذاری کرد. به همین دلیل مزیت سرمایه‌گذاری و تلاش برای نفوذ به دولت از بین می‌رود. در این شرایط شرکت‌ها و افراد به جای تلاش برای تاثیرگذاری بر دولتی که عمر کوتاهی دارد ترجیح می‌دهند قوانین نامطلوبشان را به صورت ارزان‌تر یعنی فساد اداری و ارتباط با بدنه دولت رفع کنند.

نقش و تاثیر شاخصه‌های اجتماعی بر فساد اداری و سیاسی

برای بررسی نقش و تاثیر شاخصه‌های اجتماعی بر فساد اداری و سیاسی باید بر دو مورد از تفاوت‌های ذکر شده بین فساد اداری و سیاسی متمرکز شد؛ نخستین مورد تفاوت مجرمانه بودن و قبح اجتماعی فساد اداری در جامعه است. فساد اداری با ریسک شناسایی، دستگیری و مجازات روبرو است. علاوه بر مجازات‌های قانونی، فساد اداری و رشوه به لحاظ اجتماعی نیز نادرست است و ممکن است با عکس‌العمل افراد جامعه روبرو شود. بنابراین می‌توان گفت که در جوامعی که قبح و نادرستی رشوه به عنوان یک سرمایه اجتماعی بالا باشد فساد اداری نیز کمتر رواج خواهد داشت.

عوامل اجتماعی مانند پایداری سیاسی- اجتماعی، سنت رعایت قانون و فرهنگ‌های ملی در کنار عوامل اقتصادی مانند درجه آزادی اقتصادی تاثیر زیادی بر فساد دارند. اما این تاثیر احتمالا بر فساد سیاسی و اداری یکسان نیست زیرا یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های بین این دو جنبه مجرمانه بودن فساد اداری است.

یک تفاوت دیگر بین فساد سیاسی و اداری جنبه انفرادی رشوه‌دهی و جنبه گروهی لابی یا نفوذ به دولت است. لابی و تحت تاثیر قرار دادن تصمیم‌های دولت معمولا منافعی را ایجاد می‌کند که منحصر به یک فرد نیستند و حداقل گروهی را بهره‌مند می‌سازند. به عبارت دقیق‌تر منافع فساد سیاسی یک کالای عمومی برای گروهی از افراد با انگیزه‌های مشترک است اما منفعت حاصل از رشوه و فساد سیاسی کاملا جداپذیر است. جداناپذیری منافع باعث می‌شود تا هر نفر منتظر بماند تا دیگران برای تغییر قوانین تلاش کنند و آنها بدون پرداخت هزینه از منافع گروهی آن منتفع شوند در اصطلاح به این انگیزه «سواری مجانی» گفته می‌شود که در ادبیات به عنوان یکی از مهمترین موانع همکاری شناخته می‌شود.

مطالعات گوناگون نشان می‌دهند که بنگاه‌ها نیز برای نفوذ و لابی به صورت همکارانه اقدام می‌کنند برای مثال هر چه درجه تمرکز در یک صنعت بیشتر باشد همکاری بین بنگاه‌ها بیشتر بوده و این به مشارکت بیشتر این صنایع در فعالیت سیاسی با تشکیل کمیته‌های فعالیت سیاسی در آمریکا منجر شده است. به منظور پیشگیری از سواری مجانی و همچنین برخورداری از شانس بالاتر در لابی، افراد و بنگاه‌ها تلاش می‌کنند تا از طریق یک عمل گروهی به یک نفع گروهی دست بیایند. اما همکاری در میان فعالان اقتصادی خود یکی از متغیرهای و شاخصه‌های اجتماعی است. در جوامعی که گروه‌های ذینفع بهتر و راحت‌تر می‌توانند همکاری و تبانی کنند انتظار می‌رود که نوع دوم فساد یعنی تسخیر دولت رواج بیشتری داشته باشد.

نتایج پژوهش

- با بررسی هر دو نوع فساد یعنی اداری و سیاسی در ۷۵ کشور نتایج به دست آمده نشان از یک رابطه مکمل بین فساد سیاسی و اداری دارد. علاوه بر این عوامل اجتماعی مانند قبح رشوه‌خواری بر رواج فساد اداری و فرهنگ تبانی بین شرکت‌ها بر رواج فساد سیاسی بسیار تاثیرگذارند.

- فساد سیاسی و اداری به عنوان دو پدیده نامطلوب مکمل یکدیگرند.

- با افزایش درآمد و توسعه‌یافتگی کشورها از فساد اداری و رشوه‌خواری کاسته و به فساد سیاسی افزوده می‌شود. دلیل نخست این است که با توسعه یافتگی کشورها کیفیت نهادی و اجرای قانون افزایش و بنابراین فساد اداری کاهش می‌یابد. در کشورهای با درآمد بالا شرکت‌ها از قدرت بالا و توان هزینه کردن بیشتری در مسایل سیاسی و ارتباط با دولت برخوردارند. دلیل دوم نیز این است که رشوه و رانتجویی یا لابی در سطح شرکت در واقع دو استراتژی یا انتخاب جایگزین هستند.

- با محدود شدن پرداخت رشوه در نتیجه توسعه یافتن کشورها، شرکت‌ها یا افراد گزینه دیگری به جز مذاکره و چانه‌زنی با دولت در اختیار ندارند.

- قبح یا نادرستی رشوه‌خواری در جامعه تاثیر فراوانی بر کاهش فساد اداری دارد. کاهش ده درصدی در بین افرادی که رشوه را عملی توجیه‌پذیر می‌دانند می‌تواند شاخص فساد را تا بیست نمره کاهش دهد.

- رواج فساد سیاسی نیز بسیار به همکاری و تبانی بین شرکت‌ها وابسته است. یک افزایش ده درصدی در همکاری بین شرکت‌ها رواج فساد سیاسی را دو درصد افزایش می‌دهد. این نتایج نشان می‌دهند که عوامل اجتماعی می‌تواند تاثیر بسیار زیادی بر کاهش فساد از هر نوع داشته باشد.